L'énergie nucléaire en Suisse après la fin du moratoire 1990 - 2000

Exposé présenté par M. Alfred Neukom, rédacteur de la Neue Zürcher Zeitung pour la rubrique Suisse, lors du séminaire pour spécialistes nucléaires du 27 janvier 2000 à la centrale nucléaire de Gösgen

Une analyse de questions de politique atomique doit partir du principe que l'énergie nucléaire fait partie de la controverse politique, voire doit le faire . Il y a eu une époque pas si ancienne où les entreprises et les entrepreneurs de la branche de l'électricité auraient donné beaucoup pour que l'énergie nucléaire soit un domaine apolitique relevant uniquement de la science, de la technique et de l'économie. La réalité a toujours été tout autre. L'opposition politique à l'énergie nucléaire a abouti à l'impasse de politique énergétique que l'on connaît et, en 1990, au moratoire qui va maintenant s'achever. A la fin de ces dix ans de moratoire, je constate un certain décalage à bien des égards. De nombreux opposants à l'énergie nucléaire se réjouissent parce qu'ils s'attendent à ce que la nouvelle pression économique sonne le glas du nucléaire peu apprécié et accomplisse ce qu'une politique antiatomique constante et conséquente n'a pas réussi à faire.
A la fin du moratoire, les partisans de l'énergie nucléaire devraient donc se demander s'il ne faudrait pas qu'ils soient plus actifs au niveau politique justement. Dans l'état actuel de la discussion, on ne peut en aucun cas être certain que seuls des critères économiques décideront de la nature de l'approvisionnement futur en énergie. Parallèlement à l'ouverture du marché, d'autres considérations de fond s'imposent lorsqu'il s'agit de formuler les conditions-cadres du futur approvisionnement de la Suisse en électricité. L'aspect écologique et de politique climatique - on mentionnera seulement ici une production d'électricité sans émissions de CO₂ - continue de jouer un grand rôle, de même que la question du taux souhaité d'auto-approvisionnement de la Suisse.
Tout ceci est lié à la question de savoir si l'électricité est véritablement une marchandise comme une autre, comme des bananes, des cravates ou du chewing-gum importés. Ou bien si elle revêt tout de même une importance stratégique particulière qui pourrait justifier une analyse supplémentaire aussi au niveau de l'Etat. Force est de constater que ces questions ne sont guère posées, comme si l'on avait honte de placer de telles réflexions "dépassées" avant des considérations pures et dures de rentabilité. Je ne voudrais en aucun cas m'attaquer ici à l'ouverture du marché, à la baisse des prix de l'électricité ou, de manière générale, à de nouvelles formes de production d'électricité. Mais le rôle de la politique énergétique doit se limiter à la définition de conditions-cadres qui peuvent et devraient englober des aspects écologiques ou de politique nationale. Ces conditions-cadres devraient prévoir que l'on renonce à prescrire la manière dont l'électricité suisse sera désormais produite. Ou l'inverse: il n'est pas sensé d'interdire de manière générale certaines formes de production d'électricité. Les diverses formes de production d'électricité doivent se positionner comme concurrentes à l'intérieur des "glissières de sécurité" prévues et doivent aussi pouvoir continuer d'être développées sur le plan technique. Ceci signifie également que dans la discussion politique, elles doivent pouvoir jouer la carte des avantages qu'elles présentent. L'énergie atomique a besoin de cette liberté de manoeuvre entre les glissières. Ceci me conduit au premier projet de loi qui intéresse l'avenir de l'énergie nucléaire: la loi sur le CO₂.

La loi sur le CO₂
Parmi les projets de loi cités ci-dessous, c'est le seul qui a déjà abouti. Le Parlement a adopté la loi sur le CO₂ le 8 octobre 1999, le délai référendaire expire le 3 février sans avoir été utilisé, et la loi entrera probablement en vigueur le 1er mai prochain.
La loi est un produit de la problématique du climat, du réchauffement global provoqué par l'homme, conséquence d'un effet de serre accru. La Suisse a ratifié en 1993 la Convention internationale sur le climat et signé en 1997 le Protocole de Kyoto qui lui a succédé. Ce Protocole oblige un groupe de pays hautement développés - parmi lesquels donc la Suisse - à diminuer de 8%, par rapport à 1990, leurs émissions de gaz exerçant une influence sur le climat. A l'heure actuelle, le CO₂ fournit de loin la plus grande contribution au renforcement de l'effet de serre; en Suisse, le CO₂ représente 83% des émissions importantes pour le climat. La loi sur le CO₂ prescrit pour ce gaz une réduction de 10% jusqu'en 2010 par rapport à 1990, un objectif qui ne pourra être atteint que par des efforts sensibles à divers niveaux. La loi formule des objectifs partiels différents pour les combustibles (-15%) et pour les carburants (-8%), sans nul doute une manière de ménager les transports motivée par des considérations politiques. La loi sur le CO₂ présente la caractéristique de se fonder sur toute une palette de mesures, parmi lesquelles la redevance sur le trafic des poids lourds liée aux prestations, la loi sur l'énergie, le programme subséquent à Energie 2000 et les taxes projetées sur l'énergie. Il est également tenu compte de mesures supplémentaires volontaires prises par l'économie et par des privés. Puis enfin, sorte de menace pédagogique, une taxe sur le CO₂ est également prévue, taxe qui devrait être introduite à titre subsidiaire en 2004 au plus tôt par le Conseil fédéral et le Parlement si les objectifs de réduction ne sont pas atteints.
La loi sur le CO₂ part tacitement du principe que la production d'électricité suisse pourra continuer d'être assurée dans l'avenir sans émissions de CO₂, cette production se répartissant entre 60% de force hydraulique et 40% d'énergie nucléaire. L'énergie atomique peut en principe faire référence à cette réalité dans le processus politique. La réalisation des objectifs de réduction du CO₂, de toute façon précaires, serait rendue encore plus difficile en cas d'abandon du nucléaire. Car un remplacement réaliste de l'électricité d'origine nucléaire ne peut se faire que par des importations, ou par la production d'électricité en Suisse à base de combustibles fossiles, le gaz naturel venant ici en tête. Certes, ceci n'est pas souhaitable sous l'angle de la politique du climat, mais cette option ne doit pas être perdue de vue par les opposants à un tel développement, ceci pour plusieurs raisons. Le gaz naturel est bon marché. Il existera pendant longtemps encore en quantité suffisante; les capacités d'importation font actuellement l'objet d'un élargissement à grande échelle. L'électricité produite avec du gaz naturel peut aussi bien couvrir les besoins de base que, dans une moindre mesure, les besoins de pointe. Le gaz naturel est extrêmement flexible pour la production d'électricité. Il peut être utilisé aussi bien dans des centrales de grande taille que dans des centrales moyennes, mais on disposera bientôt aussi d'une technologie décentralisée de production dans de petites unités à gaz qui pourront approvisionner même les ménages aussi bien en électricité qu'en chaleur, et ceci avec un rendement excellent.
Sauf erreur, la politique suisse est en train de prendre en compte cette évolution. On peut citer comme indice très récent allant dans ce sens la stratégie du Detec du conseiller fédéral Leuenberger, stratégie présentée récemment. On peut lire textuellement ce qui suit dans ce document: "Il faut choisir plus souvent la solution décentralisée du couplage chaleur-force (CCF). Au surplus, on envisagera au besoin de mettre en oeuvre temporairement des centrales à cycles combinés alimentées au gaz, les rejets de CO₂ qu'elles produisent devant être compensés dans la mesure du possible (chauffage, transports)." On peut donc dire ceci en résumé: si l'argument du CO₂ parle en faveur de la poursuite de l'exploitation des centrales nucléaires, la concurrence future de l'électricité produite par du gaz, surtout si elle peut argumenter avec la possibilité d'une technologie adaptée à des unités de petite taille, a toutes les chances de gagner dans la lutte qui est menée en vue de l'acceptation sociale et politique.
L'énergie nucléaire fait elle-même l'objet de trois projets étroitement liés. Il s'agit d'une part des initiatives "Sortir du nucléaire - Pour un tournant dans le domaine de l'énergie et pour la désaffectation progressive des centrales nucléaires", et "Moratoire-plus - Pour la prolongation du moratoire dans la construction de centrales nucléaires et la limitation du risque nucléaire". Ces initiatives ont été présentées le 28 septembre 1999. Il s'agit d'autre part du projet d'une loi sur l'énergie nucléaire sur laquelle on se bat depuis longtemps et qui, selon la volonté du Conseil fédéral, devrait être présentée au peuple comme contre-projet indirect aux deux initiatives mentionnées.

"Sortir du nucléaire"
L'initiative "Sortir du nucléaire" procède à un tir groupé: "Les centrales nucléaires sont progressivement désaffectées", peut-on lire dans l'alinéa central. Dans le deuxième alinéa, l'initiative demande l'arrêt du retraitement du combustible usé, et dans un troisième, des dispositions légales - sans les préciser toutefois - sur la conversion de l'approvisionnement électrique sur des sources d'énergie non nucléaires, sur le stockage des déchets radioactifs et sur les exigences correspondantes en matière de sûreté, ainsi que sur le paiement des frais en rapport avec l'exploitation des centrales nucléaires et leur désaffectation. Les exploitants, les actionnaires et les entreprises partenaires devraient prendre ces frais à leur charge. Dans un passage qui devrait être intégré dans les dispositions transitoires de la Constitution fédérale, le tir se fait plus ajusté: Beznau I et II et Mühleberg seraient mises hors service au plus tard deux ans après l'adoption de l'initiative. Or selon la législation actuellement en vigueur, 51 mois au maximum peuvent s'écouler entre la présentation d'une initiative et la votation populaire correspondante si un contreprojet direct ou indirect a été présenté, ce qui est le cas ici. Ceci signifierait que les centrales nucléaires citées devraient être découplées du réseau au plus tard fin décembre 2005. La durée d'exploitation de Gösgen et de Leibstadt serait limitée à 30 ans.
Dans un autre passage des dispositions transitoires proposées, l'exportation de combustibles nucléaires usés à des fins de retraitement ne serait plus permise une fois l'initiative acceptée, soit au plus tard à partir de fin décembre 2003.

"Moratoire-plus"
L'initiative "Moratoire-plus" veut inscrire dans les dispositions transitoires de la Constitution fédérale que durant les dix ans suivant l'acceptation de l'initiative, plus aucune autorisation fédérale ne serait accordée pour de nouvelles installations de production d'énergie nucléaire, pour l'augmentation de la puissance des centrales nucléaires existantes ainsi que pour des réacteurs utilisés pour la recherche et le développement de la technique nucléaire, sauf s'ils servent à la médecine. Ceci est la véritable partie moratoire de l'initiative. Celle-ci contient toutefois d'autres nouveaux articles constitutionnels. Si une centrale nucléaire devait être exploitée pendant plus de 40 ans, cette décision devrait faire l'objet d'un arrêté fédéral soumis au référendum. La durée d'exploitation ne pourrait toutefois être prolongée que pour des périodes ne dépassant pas dix ans. La demande de prolongation présentée devrait renseigner notamment sur les problèmes de sûreté qui découlent du vieillissement de l'installation ainsi que sur les mesures à prendre pour que l'installation satisfasse aux normes internationales de sûreté les plus modernes. Ceci est une différence très claire par rapport au moratoire actuel en voie d'achèvement. La nouvelle initiative ne s'occupe plus que de la construction éventuelle de nouvelles centrales nucléaires, mais demande aussi une réglementation pour les centrales existantes.
Par le lancement de ces deux initiatives, d'une très grande portée, les opposants à l'énergie nucléaire entendent répéter la stratégie qui leur a en partie bien réussi en 1990. Certes, les priorités se sont nettement déplacées. Dans l'esprit de nombreuses personnes des deux camps qui ont voté en 1990, le moratoire était lié à une pause de réflexion dans la querelle sur l'énergie atomique. Cette pause de réflexion n'a pas rempli les espérance que l'on avait placées en elle; les fronts politiques sont restés largement irréconciliables. L'évolution économique a en tous cas engendré plus d'agitation que tel a été le cas de la réflexion sur la politique atomique. Le nouveau moratoire visé ne saurait en aucun cas être considéré comme l'occasion d'une poursuite de la réflexion, mais doit être vu comme une étape dans une stratégie d'abandon du nucléaire. C'est la raison pour laquelle l'initiative pour un moratoire attache un poids important surtout aux problèmes de sûreté qu'entraîne le processus de vieillissement des installations. Ceci constituera un facteur politique important de la controverse future sur la politique atomique.

Loi sur l'énergie nucléaire
En décidant de concevoir la loi sur l'énergie nucléaire comme un contre-projet indirect aux deux initiatives (ndlr: le projet de loi a entre temps été mis en consultation, voir la rubrique "Politique atomique" dans le présent Bulletin), le Conseil fédéral a non seulement répondu à l'attente des auteurs des initiatives, comme tel est toujours le cas lorsqu'une telle procédure est choisie, mais il est aussi en quelque sorte venu à leur rencontre. Par cette décision, il a voulu répondre aux divers points des initiatives. Le projet de loi sur l'énergie nucléaire proposera quand même plus que deux initiatives modifiées. Il faut souligner tout d'abord qu'il remplacera deux textes législatifs assez anciens et incontestablement dépassés, à savoir la loi sur l'énergie atomique de 1959 et l'arrêté fédéral concernant la loi sur l'énergie atomique de 1978. Il faut bien admettre que certaines questions, par exemple sur la désaffectation et la gestion des déchets radioactifs, ne sont réglées aujourd'hui que de manière rudimentaire. J'ai tenté de répartir en deux groupes les questions qui, sous l'angle politique, doivent faire l'objet d'une nouvelle réglementation. D'abord les question qui concernent l'avenir de l'énergie nucléaire, et qui tournent donc autour de nouvelles installations. Deuxièmement les questions qui traitent des installations nucléaires existantes.
Le premier groupe de questions implique le postulat que l'option de l'énergie nucléaire doit être maintenue. En considération des deux nouvelles initiatives, ceci est plus qu'une déclaration d'intention anodine. Pour l'instant, la stratégie mentionnée du Detec tient compte elle aussi de ce principe puisqu'elle précise ce qui suit: "Quant à l'éventualité de recourir un jour à de nouvelles techniques nucléaires offrant des qualités prononcées de sécurité passive et inhérente, on ne saurait l'exclure". La stratégie du Département indique également que la construction de nouvelles centrales nucléaires - l'autorisation générale dans le projet de loi - sera soumise au référendum facultatif. Mais la loi devrait dire également quelque chose de l'autorisation d'exploitation. La Convention européenne des droits de l'homme exige que toute décision d'autorisation d'exploitation puisse être portée devant un tribunal ou une instance supérieure. On pourrait peut-être résoudre ce problème en décidant que l'autorisation d'exploitation sera accordée au niveau du département, et non pas par le Conseil fédéral. Un élément caractéristique de la nouvelle réglementation est qu'on devrait créer une compétence exclusive de la Confédération en matière d'autorisations nucléaires. On discute toutefois de la possibilité de maintenir le monopole des cantons pour l'exploitation des mines. Ceci serait une réglementation pour le Wellenberg qui serait justifiable sous l'angle de la "Realpolitik", solution qui garantirait au canton du Nidwald un droit de regard pour la construction d'un dépôt de déchets de faible activité.
Un autre groupe de dispositions légales traitera des installations atomiques existantes. Elles concerneront par exemple la sûreté de l'exploitation des installations. Viendront s'y ajouter des dispositions sur la mise hors service définitive des centrales nucléaires et sur l'évacuation des déchets radioactifs. Il s'agit ici du sujet controversé de savoir si la politique officielle doit s'en tenir au concept actuel de stockage définitif géologique ou s'il faut prévoir un stockage définitif contrôlé avec possibilité de récupération des déchets. Le rapport sur ce thème du groupe de travail Wildi sera présenté le 7 février. Le projet de loi ne dira probablement pas grand-chose sur le stockage des déchets de haute activité, ni rien non plus sur l'option d'un stockage à l'étranger. Les formulations actuelles de la loi sur la radioprotection resteraient pour l'instant en vigueur. D'autres dispositions du projet de loi sur l'énergie nucléaire traitent de la couverture des coûts de la gestion des déchets. A noter dans ce contexte qu'une ordonnance concernant un fonds pour la gestion des déchets radioactifs provenant d'installations nucléaires, fonds qui reste à créer, est en préparation, et se trouve déjà chez le Conseil fédéral pour décision: le financement de la gestion des déchets se trouvera ainsi garanti par un fonds, comme tel est le cas aujourd'hui du financement de la désaffectation des installations nucléaires.
Deux sujets sont aujourd'hui extrêmement contestés, sujets que la loi doit régler. Il s'agit d'abord de la limitation dans le temps des autorisations d'exploitation existantes. Si la durée de vie d'une centrale nucléaire est de 30 ans (comme dans l'initiative "Sortir du nucléaire"), si elle est de 40 ans, peut-elle, sous certaines conditions, être prolongée et de combien de temps, ou peut-elle rester indéterminée par la volonté du législateur? Dans les circonstances actuelles, des limitations à 30, ou même à 40 ans, placent les installations sous le couperet de l'abandon du nucléaire.
Le deuxième sujet de contestation est l'abandon du retraitement. Le collège des conseillers fédéraux s'est décidé en faveur de cet abandon dès le 6 juin 1999. Bien que les tiraillements continuent dans les coulisses, il est probable que le Conseil fédéral ne reviendra plus sur cette décision.
En analysant globalement la situation, on peut dire dans l'état actuel des choses que même si on renonce à un abandon conséquent de l'énergie nucléaire, celle-ci sera bien plus étroitement "encadrée" que tel n'était le cas jusqu'à présent.

Le "quadruple paquet"
Le "quadruple paquet" sur lequel le peuple sera appelé à se prononcer probablement le 24 septembre prochain présente une certaine importance économique pour l'avenir de l'énergie nucléaire. Il s'agit de l'initiative "Energie et environnement" présentée le 21 mars 1995, initiative qui a fait l'objet, après de longues négociations, d'un contre-projet du Parlement. Il s'agit deuxièmement de l'initiative solaire présentée en 1995 en même temps que l'initiative "Energie et environnement", initiative à propos de laquelle le Parlement a également adopté un contre-projet sous la forme de "l'arrêté sur une taxe d'encouragement en matière énergétique".
L'initiative "Energie et environnement" demande une taxe d'incitation sur la consommation de tous les agents énergétiques non renouvelables et sur l'électricité produite par les centrales hydrauliques d'une puissance supérieure à 1 MW. Le produit de la redevance "sera utilisé de manière à compenser les charges occasionnées aux entreprises et aux ménages; on veille ce faisant à maintenir un coût social supportable et à ne pas influencer sur la quote-part des prélèvements publics". Le contre-projet (connu dans la discussion politique sous le terme de "norme de base") prévoit une taxe maximale de 2,0 cts./kWh sur les agents énergétiques non renouvelables. Dans le contre-projet, la force hydraulique est donc clairement exclue de la taxation. Le produit de cette taxe devrait servir à diminuer les charges salariales annexes obligatoires (AVS/AI/AC).
L'initiative solaire demande une redevance indexée de 0,5 ct./kWh sur les agents énergétiques non renouvelables. Le produit de cette redevance servirait à encourager le recours à l'énergie solaire sur les surfaces bâties et à favoriser l'utilisation rationnelle et durable de l'énergie. Le contre-projet à l'initiative solaire demande une taxe d'encouragement affectée de 0,3 ct./kWh sur la teneur énergétique des agents non renouvelables, et ceci pendant 10 ans, au maximum 15 ans. Cette taxe servirait à l'encouragement de l'énergie solaire, de l'énergie géothermique, de l'énergie prélevée du bois et de la biomasse, mais aussi à l'utilisation rationnelle de l'énergie et à la force hydraulique indigène: un palette de subventions très colorée.
Ces propositions grèveront toutes les quatre l'énergie nucléaire; seule l'initiative "Energie et environnement" place la barre à peu près à la même hauteur pour l'hydraulique et pour le nucléaire. Les formulations des autres propositions font des redevances exigées dans le domaine de l'électricité une sorte de "dîme sur le nucléaire" puisqu'on n'utilise guère d'autres énergies non renouvelables pour la production d'électricité. La façon dont il faudrait réagir en cas d'acceptation de ces propositions lors des votations relève en premier lieu de considérations économiques.