Energiestrategie 2050: Überblick über die Vernehmlassungsvorlage

Ende September 2012 gab das Eidgenössische Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (Uvek) unter Bundesrätin Doris Leuthard das erste Massnahmenpaket der Energiestrategie 2050 in die Vernehmlassung. Dass der Verzicht auf die Kernenergie ein ambitiöses Unterfangen sein wird, zeigt alleine schon der Umfang der Vorlage. Neben einer Totalrevision des Energiegesetzes, das neu 74 statt wie bisher 30 Artikel umfassen soll, sind neun weitere Gesetze mehr oder weniger stark betroffen. Die Gesetzesvorlage selbst umfasst insgesamt 36 Seiten, der erläuternde Bericht dazu ist 138 Seiten stark. Die beigelegten Teilberichte und Studien sind zwar nicht alle so lang wie die fast 1000-seitigen «Energieperspektiven 2050» von Prognos. Aber wer alles lesen will, muss schon genügend Zeit einberechnen. Wir beschränken uns hier auf einen groben Überblick über den Gesetzestext und eine vertiefte Betrachtung ausgewählter Aspekte.

Verbot von Rahmenbewilligungen

Vier Artikel des Kernenergiegesetzes sollen laut der Vorlage geändert werden. Zentral ist Artikel 12, der neu «Bewilligungspflicht, Verbot des Erteilens der Rahmenbewilligung für Kernkraftwerke» heissen und um einen vierten Absatz ergänzt werden soll: «Rahmenbewilligungen für die Erstellung von Kernkraftwerken dürfen nicht erteilt werden.» Auch «Rahmenbewilligungen für Änderungen bestehender Kernkraftwerke» sollen nicht erteilt werden dürfen (Art. 106 Abs. 1^bis). Zudem soll im Kernenergiegesetz ein unbefristetes Verbot der Wiederaufarbeitung abgebrannter Brennelemente und deren Ausfuhr zur Wiederaufarbeitung verankert werden. Weiter soll der Bundesrat gemäss neuem Artikel 74a «der Bundesversammlung regelmässig Bericht über die Entwicklung der Kerntechnologie» erstatten. Diese Änderungen des Kernenergiegesetzes bilden quasi die Ausgangslage für die Energiestrategie 2050.

Vorgaben für 2050 – auf zehn Gigawattstunden genau

Trotz dieses Verbots soll das Energiegesetz nach wie vor «zu einer ausreichenden, breit gefächerten, sicheren, wirtschaftlichen und umweltverträglichen Energieversorgung beitragen» (Art. 1 Abs. 1). Schon im zweiten Artikel des neuen Energiegesetzes wird auf zehn Gigawattstunden genau festgelegt, wie viel Elektrizität die erneuerbaren Energien im Jahr 2035 respektive 2050 produzieren sollen. Die «durchschnittliche inländische Produktion» der Erneuerbaren ohne Wasserkraft soll «im Jahr 2035 bei mindestens 11’940 GWh und im Jahr 2050 bei mindestens 24’220 GWh» liegen. Zum Vergleich: 2011 lieferten die neuen erneuerbaren Energien rund 1600 GWh; zwei Drittel davon stammten aus dem Verbrennen nachwachsender Rohstoffe in Kehrichtverbrennungsanlagen. Um die Ziele für 2050 zu erreichen, muss die heutige Stromproduktion aus Fotovoltaik um das 75-fache gesteigert werden, beim Wind um das 60-fache und bei der Biomasse um das 5-fache. Aus geothermischen Kraftwerken, wie sie in Basel nach einem induzierten Erdbeben nicht gebaut werden konnten, sollen 2050 über 4000 GWh stammen. Die Wasserkraft soll 2035 mindestens 37’400 GWh und 2050 mindestens 38’600 GWh liefern. 2011 haben die Schweizer Wasserkraftwerke 33'795 GWh erzeugt. Diese Potenziale von Wasserkraft und neuen Erneuerbaren, die im Gesetz festgeschrieben werden sollen, sind in der Fachwelt zumindest umstritten.

Artikel 3 des neuen Energiegesetzes soll «bei fossil und teilweise fossil befeuerten Wärme-Kraft-Kopplungs-Anlagen (WKK-Anlagen)» eine installierte elektrische Leistung von mindestens 1000 MW im Jahr 2025 bezwecken. Nach diesen ambitiösen und keineswegs gesicherten Ausbauzielen, die laut Gesetzesvorlage «anzustreben sind», folgt in Artikel 4 «Verbrauchsziele» die erste Andeutung dessen, was die Energiestrategie für einzelne Bürgerinnen und Bürger bedeuten wird.

Art. 4 Verbrauchsziele
¹ Beim durchschnittlichen Energieverbrauch pro Person und Jahr ist gegenüber dem Stand im Jahr 2000 eine Senkung anzustreben:
a. bis zum Jahr 2035: um 35 Prozent;
b. bis zum Jahr 2050: um 50 Prozent.
² Beim jährlichen Elektrizitätsverbrauch ist ab dem Jahr 2020 eine Stabilisierung anzustreben.

33 Gesetzesartikel für den Umbau der Stromversorgung

Die folgenden beiden Artikel des neuen Energiegesetzes regeln die «Zusammenarbeit mit den Kantonen, der Wirtschaft und anderen Organisationen» sowie Grundsätze wie zum Beispiel: «Die Kosten der Energienutzung sind möglichst den Verbraucherinnen und Verbrauchern anzurechnen, die sie verursachen.» (Art. 6 Abs. 1c) oder «Bevor ein fossil-thermisches Kraftwerk gebaut oder geändert wird, ist zu prüfen, ob dies nötig ist oder ob der Bedarf nicht mit erneuerbaren Energien gedeckt werden kann. Die Abwärme eines solchen Kraftwerks ist sinnvoll zu nutzen. Die Bestimmungen des CO₂-Gesetzes vom 23. Dezember 2011 bleiben vorbehalten.» (Art. 6 Abs. 3). Experten bezweifeln, dass der Verzicht auf die Kernenergie ohne jegliche Gaskraftwerke machbar ist. Der nächste Absatz 4 dürfte bei der Auslegung Anlass zu Diskussionen geben: «Massnahmen, die angeordnet werden, müssen technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar sein.» (Art. 6 Abs. 4).

Nach dem ersten Kapitel «Zweck, Ziele und Grundsätze» werden in den folgenden vier Kapiteln mit total 33 Artikeln der angestrebte Umbau der Stromversorgung auf Erneuerbare, die dafür notwendige Raumplanung, Ausbaukontingente, Subventionen und andere Vergütungen sowie deren Finanzierung geregelt. Neben in der Vorlage ausdrücklich aufgeführten Beschränkungen des Natur- und Heimatschutzes hätten diese Massnahmen mit grösster Wahrscheinlichkeit einen immensen bürokratischen Mehraufwand und so oder so erhebliche Mehrkosten für Stromkonsumenten und Steuerzahler zur Folge. Und das wäre erst die halbe Wahrheit. Noch mehr Kosten, Bürokratie und vor allem Verzicht kommen in der zweiten, schon angekündigten Energiegesetznovellierung auf die Bevölkerung der Schweiz zu.

Sparzwang

Das sechste Kapitel der Vorlage hat den Titel «Sparsame und rationelle Energienutzung». Im aktuell geltenden Gesetz war dieses Kapitel an dritter Stelle und bestand aus den Artikeln 8 und 9. Neu soll dieser Teil die Artikel 41 bis 46 umfassen. Artikel 41 (ehemals 8) gibt dem Bundesrat das Recht, Vorschriften über den Energieverbrauch «von serienmässig hergestellten Anlagen, Fahrzeugen und Geräten, bei Elektrogeräten einschliesslich des Standby-Verbrauchs» zu erlassen. Der vierte Absatz des Artikels lautet: «Der Bundesrat kann die Anforderungen an das Inverkehrbringen von serienmässig hergestellten Anlagen, Fahrzeugen und Geräten auch für den Eigengebrauch anwendbar erklären.» Das wird er wohl oder übel tun müssen, wenn er den Energieverbrauch pro Kopf um die Hälfte reduzieren will. Artikel 42 (ehemals 9), der die sparsame Energienutzung für den Gebäudebereich regelt, beginnt in der neuen Vorlage mit dem Satz: «Die sparsame und rationelle Energienutzung sowie die Nutzung erneuerbarer Energien sind in der Regel von nationalem Interesse» und verpflichtet die Kantone, «günstige Rahmenbedingungen zugunsten dieser Anliegen» zu schaffen. Dazu sollen sie Vorschriften erlassen über «den maximal zulässigen Anteil nicht erneuerbarer Energien zur Deckung des Wärmebedarfs für Heizung und Warmwasser», über «die Neuinstallation und den Ersatz von ortsfesten elektrischen Widerstandsheizungen» oder «Zielvereinbarungen mit Grossverbrauchern». Ein Gebäudeenergieausweis und Ausnahmen beim Baustandard für Wärmedämmungen oder für Anlagen «zur besseren Nutzung einheimischer erneuerbarer Energien» sollen im Gebäudebereich weiter dazu beitragen, die drastischen gesetzlichen Sparziele zu erreichen.

Stromversorger sollen weniger verkaufen

Mit dem dritten Abschnitt von Kapitel 6, «Effizienzziele für den Elektrizitätsverbrauch», sollen in Zukunft Elektrizitätslieferanten verpflichtet werden, weniger Strom zu verkaufen. Dazu müssten sie entweder ihre Kunden zum Sparen erziehen oder Ersatzabgaben leisten. Diese «Effizienzsteigerungen sind mittels standardisierter oder nicht standardisierter Massnahmen zu erreichen. Massnahmen, die insofern wirtschaftlich sind, als sie ohnehin getätigt würden, sind nicht anrechenbar.» (Art. 44 Abs. 1). Für die Bescheinigung der Effizienzmassnahmen sieht die Vorlage handelbare Zertifikate vor. Auch Zielvorgaben (Art. 45) und Sanktionen für die Nichterfüllung dieser Vorgaben (Art. 46) sind vorgesehen.

Das siebte Kapitel «Förderung» verpflichtet das Bundesamt für Energie (BFE) und die Kantone zur Information und Beratung von Öffentlichkeit und Behörden «über die Sicherstellung einer wirtschaftlichen und umweltverträglichen Energieversorgung, die Möglichkeiten einer sparsamen und rationellen Energienutzung sowie über die Nutzung erneuerbarer Energien» und zur Förderung von Aus- und Weiterbildung «von Personen, die mit Aufgaben nach diesem Gesetz betraut sind» sowie der Forschung, Entwicklung und Demonstration. Der folgende Abschnitt ermächtigt den Bund, diese Förderungsmassnahmen finanziell zu unterstützen, entweder mit Globalbeiträgen an die Kantone oder mit Finanzhilfen für Einzelprojekte, die «in der Regel ganz oder teilweise zurückzuerstatten» sind, wenn «mit einem geförderten Projekt ein Gewinn erwirtschaftet» wird.

«Big Brother is watching you»?

Das folgende Kapitel über «Internationale Vereinbarungen» besteht lediglich aus Art. 54: «Der Bundesrat kann internationale Vereinbarungen abschliessen, die in den Anwendungsbereich dieses Gesetzes fallen und nicht dem Referendum unterliegen.» Im neunten Kapitel «Vollzug» wird mit zehn Artikeln geregelt, welche Bereiche des Gesetzes vom Bundesrat, vom Bund allgemein, vom Uvek, vom BFE oder von den Kantonen vollzogen werden. Das ist an sich nicht viel Neues, aufgrund des grösseren Umfanges des neuen Gesetzes gäbe es jedoch naturgemäss mehr Aufwand für die einzelnen Organe. Ebenfalls nicht neu sind Artikel 60 – ehemals 21 – und 61 – ehemals 22.

Art. 60 Auskunftspflicht
¹ Wer Energie verbrauchende Anlagen, Fahrzeuge und Geräte herstellt, einführt, in Verkehr bringt oder betreibt, muss den Bundesbehörden die Auskünfte erteilen, welche sie für die Vorbereitung, die Durchführung und die Untersuchung der Wirksamkeit der Massnahmen benötigen.
² Den Behörden sind die notwendigen Unterlagen zur Verfügung zu stellen, und es ist ihnen während der üblichen Arbeitszeit der Zutritt zu den Anlagen zu ermöglichen.

Art. 61 Bearbeitung von Personendaten
¹ Das BFE kann zur Wahrung der ihm gesetzlich zugewiesenen Aufgaben besonders schützenswerte Personendaten und andere Personendaten bearbeiten.
² Es kann diese Daten elektronisch aufbewahren.
³ Der Bundesrat legt fest, welche Personendaten bearbeitet werden dürfen und wie lange sie aufzubewahren sind.

In Anbetracht des Umstandes, dass der Bundesrat im neuen Gesetz den Energieverbrauch von Einzelpersonen festlegen und drastisch reduzieren will, könnten diese beiden Artikel respektive ihre Auslegung und Anwendung jedoch ganz neue Formen annehmen. Da bei der Auskunftspflicht keine Einschränkung auf Grossverbraucher oder Industriebetriebe vorliegt, hätte man als Privatperson zu befürchten, in Zukunft den Bundesbehörden über jeden neu angeschafften Staubsauger Rechenschaft ablegen zu müssen. In eine ähnliche Richtung geht der einzige neue Artikel in diesem Kapitel, Art. 62 «Herausgabe und Veröffentlichung von Daten». Demnach kann der Bundesrat, «aus Gründen der Transparenz und der Information der Endverbraucherinnen und -verbraucher die Unternehmen der Energiewirtschaft zu verpflichten, Daten zu veröffentlichen oder den zuständigen Bundesbehörden bekannt zu geben.»

Busse bis zu 100’000 Franken

Kapitel 10 «Zuständigkeiten, Verfahren und Rechtsschutz» ist proportional zum Umfang der Vorlage im neuen Gesetz etwa doppelt so lang wie im alten. Ähnlich verhält es sich mit Artikel 70 unter Kapitel 11 «Strafbestimmung» – im geltenden Gesetz Art. 28 im 7. Kapitel.

Art. 70
¹ Mit Busse bis zu 100’000 Franken wird bestraft, wer vorsätzlich:
a. Vorschriften über serienmässig hergestellte Anlagen, Fahrzeuge und Geräte verletzt (Art. 41);
b. Vorschriften über die Kennzeichnung von Elektrizität verletzt (Art. 10);
c. von der zuständigen Behörde verlangte Auskünfte verweigert oder unrichtige oder unvollständige Angaben macht (Art. 60);
d. im Rahmen des Einspeisevergütungssystems (Art. 18), der Einmalvergütung für kleine Photovoltaik-Anlagen (Art. 28) oder des WKK-Vergütungssystems (Art. 31) unrichtige oder unvollständige Angaben macht;
e. im Rahmen der Erhebung des Zuschlags (Art. 36) oder von dessen Rückerstattung (Art. 38) unrichtige oder unvollständige Angaben macht;
f. im Rahmen der individuellen Zielvorgaben nach Artikel 43 unrichtige oder unvollständige Angaben macht;
g. gegen eine Ausführungsvorschrift, deren Übertretung für strafbar erklärt wird, oder gegen eine unter Hinweis auf die Strafandrohung dieses Artikels an ihn gerichtete Verfügung verstösst.
² Wird die Tat fahrlässig begangen, so ist die Strafe Busse bis zu 40’000 Franken.
³ Die Verfolgung und Beurteilung von Widerhandlungen gegen dieses Gesetz richtet sich nach dem Bundesgesetz vom 22. März 1974 über das Verwaltungsstrafrecht. Zuständige Behörde ist das BFE.
⁴ Fällt eine Busse von höchstens 20’000 Franken in Betracht und würde die Ermittlung der nach Artikel 6 VStrR strafbaren Personen Untersuchungsmassnahmen bedingen, die im Hinblick auf die verwirkte Strafe unverhältnismässig wären, so kann die Behörde von einer Verfolgung dieser Personen absehen und an ihrer Stelle den Geschäftsbetrieb (Art. 7 VStrR) zur Bezahlung der Busse verurteilen.

Im geltenden Gesetz beträgt die höchste Busse 40’000 Franken (10’000 bei Fahrlässigkeit) und die Liste der strafbaren Taten ist halb so lang.

Ein so umfangreiches Gesetz kommt auch nicht ohne Übergangsbestimmungen aus. Diese werden in den neun Absätzen von Artikel 71 geregelt, der damit der längste Artikel der ganzen Vorlage ist. Auch wenn es eine reine Formalität ist und in jedes Bundesgesetz gehört, so gibt der letzte Artikel doch noch Anlass zur Hoffnung: «Dieses Gesetz untersteht dem fakultativen Referendum.»

Erst die halbe Wahrheit

Neben den eingangs erwähnten Änderungen des Kernenergiegesetzes sieht die Energiestrategie-Vorlage auch für das CO₂-Gesetz eine umfangreiche Revision vor. Über das Bundesgerichtsgesetz sollen Beschwerden gegen «Entscheide auf dem Gebiet des Elektrizitätsrechts betreffend die Plangenehmigung von Starkstromanlagen und Schwachstromanlagen» verboten werden. Darüber hinaus sind folgende Gesetze betroffen:

• Wasserrechtsgesetz
• Elektrizitätsgesetz
• Stromversorgungsgesetz
• Strassenverkehrsgesetz
• Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die direkte Bundessteuer
• Bundesgesetz vom 14. Dezember 1990 über die Harmonisierung der direkten Steuern der Kantone und Gemeinden

Bundesrätin Leuthard und auch das BFE haben schon mehrfach eingeräumt, dass mit diesem ersten Massnahmenpaket erst etwa die Hälfte der Energiewende-Ziele erreicht würde. Für die zweite Hälfte setzen sie auf die sogenannte «ökologische Steuerreform», mit der ungefähr ab 2020 ein Übergang von «fördernden zu lenkenden Instrumenten» angestrebt wird.

Hielte der Bundesrat an der bewährten Energiepolitik mit Einbezug der Kernenergie fest, wäre der Herkulesakt gar nicht nötig. Dann müsste man nicht darüber streiten, wie viele Gigawattstunden welche Energieform in 40 Jahren erzeugen kann, ob man in der Schweiz Gaskraftwerke bauen muss oder nicht und wie das Schweizer Steuersystem auf den Kopf gestellt werden soll.